УДК 336.02
Лук’янюк Мирослава
аспірант
Державна навчально-наукова установа
«Академія фінансового управління»
м. Київ
ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ФІСКАЛЬНИХ ІНСТИТУТІВ
Анотація
У статті розглянуто теоретичні аспекти функціонування незалежних фіскальних інститутів, проаналізовано завдання та покладені на них функції. З’ясовано вплив фіскальних інститутів на фіскальну політику.
Ключові слова: державний борг, дефіцит бюджету, фіскальна політика, фіскальні правила, фіскальні інститути, нормативні рекомендації, макроекономічний прогноз .
Надмірне зростання обсягів державного боргу, яке спостерігається у світі протягом останніх кількох десятиліть, пояснюється надмірною схильністю урядів до дефіцитного фінансування бюджету.
В розвинутих країнах первинною реакцією на зростання боргу було запровадження так званих «фіскальних правил» на заміну дискреційної фіскальної політики, однією з характеристик якої виявилася описана вище надмірна схильність до дефіциту бюджету. Вони полягають в законодавчому обмеженні дефіциту бюджету та державного боргу, обмеженні структурної складової дефіциту, правил щодо збалансування бюджету протягом економічного циклу тощо. Крім цього фіскальні правила зазвичай включають умови, за яких допускаються відхилення від встановлених обмежень та допустимий розмір таких відхилень. Поточна криза суверенних боргів свідчить про те, що існуючі основи законодавчого регулювання фіскальної політики (фіскальні правила) не приносять бажаного ефекту, особливо в періоди економічної рецесії. Це пов’язано з тим, що під час спаду обмеження на дефіцит і борг тільки матимуть проциклічний ефект (особливо за умови значних існуючих зобов’язань), а з іншого боку у політиків немає стимулів дотримуватися бюджетних обмежень з огляду на необхідність підтримувати позитивний імідж серед виборців шляхом підтримки фінансування суспільних потреб (уникнення скорочення бюджетних витрат), особливо, коли треба боротися з проблемами в економіці. Фіскальні правила також виявилися неефективними, оскільки більшість країн їх не змогла дотримуватися в періоди кризових явищ – коли поставала необхідність стимулювання сукупного попиту за рахунок державних витрат, які левовою часткою підтримувалися державними запозиченнями.
У зв’язку із зазначеним розвинуті країни розпочали пошуки нових вирішень проблем з дефіцитом бюджету і з державним боргом. Одним із таких рішень є створення незалежних фіскальних інститутів (які ще також називають «фіскальними наглядачами», «фіскальними радами», «фіскальними агенціями»). Основною ідеєю цього є перенесення позитивного досвіду з організації монетарної політики за допомогою створення незалежного центрального банку у сферу фіскальної політики.
Сьогоднішні незалежні фіскальні інститути надзвичайно різноманітні: їх роль, ресурси та структура значно різняться в залежності від країни функціонування. Крім аналізу фіскальної політики та бюджетних пропозицій, загальні функції фіскальних інститутів включають в себе роль в прогнозуванні, контроль за дотриманням бюджетних правил, аналіз довгострокової фіскальної стійкості,оцінювання вартості обраної політики та аналітичні дослідження з окремих питань.
Незалежні фіскальні інститути (НФІ) - це непартійні державні органи за винятком Центрального банку, уряду чи парламенту, що готують макроекономічні прогнози бюджету, контролюють бюджетну ефективність та/або консультують уряд з питань фіскальної політики. Місією незалежних фіскальних інститутів є забезпечення проведення державою оптимальної для суспільства фіскальної політики або ж вплив на фіскальну політику з метою підвищення її оптимальності.
В залежності від основних завдань фіскальних інститутів західні науковці виділяють їх два основних види:
- першим є інститут, якому делеговано прийняття рішень стосовно фіскальної політики і який є абсолютно незалежним від уряду (за аналогією до центрального банку, який відповідає за монетарну політику); існують думки про те, що такий незалежний фіскальний орган може повністю замінити необхідність фіскальних правил [1];
- другим є інститут, який не проводить фіскальну політику, але також є незалежним та здійснює моніторингові, дорадчі, оціночні, аналітичні і прогностичні функції [2]; він покликаний посилити дію фіскальних правил, виконуючи наглядову роль у дотриманні фіскальної дисципліни.
На практиці країни створюють фіскальні інститути другого типу, а стосовно першого – існують тільки пропозиції про доцільність їх створення, але жоден з урядів ще не наважився делегувати свої повноваження щодо фіскальної політики незалежним інституціям.
Загалом завдання незалежних фіскальних інститутів в різних країнах не є однаковими. Серед них найбільш загально виділяють наступні:
- здійснення об’єктивного прогнозу основних макроекономічних показників, на основі яких розроблятиметься бюджет на наступний період (періоди); делегування урядом цієї функції незалежному інституту дозволяє уникнути формування бюджету на нереалістичних прогнозних показниках (уряд зазвичай має спокусу до формування занадто оптимістичного прогнозу для створення ілюзій про те, що економічна політика є більш ефективною, ніж насправді);
- розрахунок наслідків для бюджету і економіки різних ініціатив та проектів уряду;
- попередня оцінка того, чи декларована фіскальна політика зможе досягнути встановлених цільових фіскальних показників (закладений дефіцит, державний борг, доходи і видатки бюджету тощо) і чи будуть дотримані затверджені в державі фіскальні правила та обмеження за існуючих умов в національній та світовій економіці;
- заключна оцінка того, чи фіскальна політика, яка проводилася, досягнула встановлених цільових фіскальних показників і якою мірою, чи були дотримані фіскальні правила; особливо важливою є ця функція у випадку, коли фіскальні правила включають вимоги щодо збалансування бюджету на циклічній основі, обмеження структурного компоненту дефіциту бюджету. Це пов’язано із складнощами отримання однозначної оцінки самих структурного і циклічного компонентів сальдо бюджету;
- аналіз довгострокової стійкості фіскальної політики, боргової стійкості;
- надання нормативних рекомендацій і пропозицій щодо фіскальної політики (тобто граничних значень дефіциту або його структурного компоненту, державного боргу тощо) [3, 4].
Фіскальні інститути можуть також оцінювати не тільки фіскальну політику діючого уряду, а й пропозиції щодо фіскальної політики діючої в країні політичної опозиції, а також передвиборчі програми різних політичних сил в частині, яка стосується фіскальної політики, та робити такі незалежні оцінки публічними для суспільства.
За допомогою вищеописаних завдань незалежними фіскальними інститутами виконується функція підвищення стійкості фіскальної політики шляхом зменшення (або повного уникнення) надмірної схильності до дефіцитного фінансування бюджету (тобто виконується основна місія, яка згадувалася вище, - підвищення оптимальності фіскальної політики). Вплив на фіскальну політику не є прямий (у випадку, коли рішення стосовно фіскальної політики не приймаються безпосередньо фіскальними інститутами), а опосередкований, оскільки такі інститути мають тільки дорадчо-наглядову природу. Механізм дії такого впливу зводиться до того, що незалежні і об’єктивні оцінки та рекомендації щодо фіскальної політики через свою публічність створюють для політиків стимули для їх дотримання і запобігають переслідуванню ними власних інтересів або інтересів окремих груп у суспільстві (для того, щоб зберегти власний позитивний імідж, продовжувати політичну кар’єру тощо). Такий вплив на фіскальну політику може бути дуже сильним у випадку, коли фіскальний інститут користується значним авторитетом та хорошою репутацією у суспільстві та у політиків. При цьому авторитет досягається з часом за допомогою здійснення аналізу і надання рекомендацій, які носять в першу чергу неупереджений характер безвідносно до того, яка політична сила при владі, та які засвідчили свою правильність у минулому.
Отже, з метою посилення фіскальної дисципліни ряд країн запровадили так звані незалежні фіскальні інститути. Їхня роль полягає у здійсненні нагляду за дотриманням фіскальних правил, проведення аналізу фіскальної політики, оцінки виконання поставлених завдань, надання рекомендацій щодо бюджетних показників, здійснення макроекономічного прогнозування тощо.
Список використаних джерел:
- Calmfors L. The role of independent fiscal policy institutions: [Electronic resource]. Mode of access: http://su.diva-portal.org/smash/get/diva2:388833/FULLTEXT02. - Title from the screen.
- Naert F. Credibility of fiscal policies and independent fiscal bodies [Electronic resource]. Mode of access: http://biblio.ugent.be/input/download?func=downloadFile&fileOId=1086234. – Title from the screen.
- Calmfors L. Fiscal policy coordination in Europe: [Electronic resource]. Mode of access: http://people.su.se/~calmf/FiscPolCoordEuropeFINAL.pdf. - Title from the screen.
- Calmfors L. The role of independent fiscal policy institutions: [Electronic resource]. Mode of access: http://su.diva-portal.org/smash/get/diva2:388833/FULLTEXT02. - Title from the screen.
| 
